La confusión no es menor. En muchos municipios de Oaxaca, cuando una persona pregunta por qué no puede votar para elegir autoridades municipales, la respuesta que recibe mezcla dos temas distintos: el gobierno del municipio y la propiedad comunal de la tierra. Ahí está el punto central de la diferencia entre municipio y bienes comunales: una cosa es el poder público que gobierna a toda la población del municipio, y otra muy distinta es el régimen agrario que corresponde a quienes tienen derechos sobre tierras comunales.
Esa distinción no es un detalle técnico. Define quién puede participar en decisiones públicas, quién administra servicios, quién representa al ayuntamiento y bajo qué reglas se ejerce un derecho político-electoral. También ayuda a evitar un error frecuente: suponer que para votar en el ámbito municipal hay que ser comunero. No es así, porque el voto municipal y los bienes comunales pertenecen a planos jurídicos distintos.
Por qué se confunden municipio y bienes comunales
La confusión ocurre porque en varias comunidades conviven, en la práctica, la vida cívica, la vida comunitaria y la vida agraria. La misma persona puede participar en una asamblea comunitaria, en labores colectivas y, además, tener relación con decisiones del municipio. Pero que esas esferas convivan no significa que sean lo mismo ante la ley.
En Oaxaca esta distinción importa todavía más. De acuerdo con el IEEPCO, 418 de los 570 municipios del estado eligen a sus autoridades por Sistemas Normativos Indígenas: casi tres de cada cuatro municipios oaxaqueños. Además, es un fenómeno concentrado casi por completo en esta entidad —Oaxaca es prácticamente el único estado con un régimen general de este tipo—, mientras que en el resto del país son casos aislados, reconocidos casi siempre tras un litigio, como Cherán, Ayutla de los Libres y Oxchuc. Por eso aquí la claridad conceptual no es un lujo: es una necesidad cívica.
Qué es el municipio
El municipio es una institución de gobierno reconocida por la Constitución. El artículo 115 constitucional establece la base del municipio libre y lo ubica como un nivel de gobierno con autoridades, funciones y responsabilidades públicas. El ayuntamiento no administra una parcela privada ni un patrimonio agrario particular. Gobierna asuntos públicos: servicios municipales, autoridad local, administración, hacienda municipal y representación política.
Eso tiene una consecuencia directa. El municipio gobierna sobre la población residente del territorio municipal, no únicamente sobre quienes tengan calidad agraria o comunal. Si una persona vive ahí, recibe servicios, paga contribuciones cuando corresponde y está sujeta a decisiones del ayuntamiento, el tema de su participación política no puede resolverse como si fuera exclusivamente un asunto de tierra.
En municipios regidos por Sistemas Normativos Indígenas, las reglas comunitarias tienen reconocimiento jurídico, pero ese reconocimiento no elimina el carácter público del ayuntamiento ni convierte la elección municipal en una asamblea agraria. El marco electoral sigue siendo electoral. La libre determinación indígena existe y debe respetarse, pero convive con los derechos político-electorales que protege la Constitución; de hecho, desde la reforma al artículo 2º de 2024, los sistemas normativos «en ningún caso» pueden limitar esos derechos en la elección de autoridades municipales, criterio que el TEPJF ya venía sosteniendo.
Qué son los bienes comunales
Los bienes comunales pertenecen al ámbito agrario. Se refieren a la tierra comunal reconocida legalmente en favor de una comunidad agraria. Su regulación principal no nace del artículo 115 constitucional, sino del marco agrario y de las resoluciones que reconocen esa propiedad colectiva.
Cuando se habla de bienes comunales, se habla de titularidad, uso, aprovechamiento y protección de la tierra comunal. La Ley Agraria reconoce características específicas de este régimen y protege esos bienes con un estatus especial: son inalienables, imprescriptibles e inembargables. En términos generales, se trata de un patrimonio colectivo de la comunidad agraria, no del ayuntamiento como autoridad municipal.
Por eso no toda persona habitante del municipio es, por ese solo hecho, comunera. Y tampoco toda persona comunera actúa siempre en calidad de integrante del gobierno municipal. Son papeles diferentes: uno se relaciona con derechos agrarios sobre la tierra; el otro, con derechos y obligaciones dentro del gobierno local.
La diferencia entre municipio y bienes comunales en términos simples
Si se quiere decir de forma directa, la diferencia es esta: el municipio es gobierno público; los bienes comunales son propiedad agraria colectiva. El municipio decide sobre asuntos públicos municipales. Los bienes comunales se administran conforme al régimen agrario de la comunidad titular.
Esa diferencia cambia todo. Cambia quién puede decidir, en qué espacio, con qué fundamento legal y con qué límites. Una asamblea para asuntos agrarios no sustituye automáticamente el proceso de elección de autoridades municipales. Del mismo modo, un ayuntamiento no puede disponer libremente de bienes comunales como si fueran patrimonio municipal.
Cuando ambas esferas se mezclan, aparecen exclusiones que no siempre resisten una revisión constitucional. Por ejemplo, exigir calidad de comunero para participar en una elección municipal puede significar trasladar un requisito agrario a un derecho político. Ese salto no se justifica solo porque históricamente ambos temas hayan convivido dentro de la comunidad.
Ser dueño de la tierra no es lo mismo que gobernar el municipio
Conviene decirlo sin rodeos: los comuneros son los dueños de la tierra comunal. Nadie lo discute, y esta iniciativa tampoco lo pretende; al contrario, la ley protege esa propiedad colectiva como inalienable, imprescriptible e inembargable. Es de la comunidad agraria. Pero ser dueño de la tierra no es lo mismo que ser dueño del gobierno municipal.
Una analogía ayuda a verlo, aunque sea imperfecta. Imagina una empresa que es propietaria de todo el suelo de un gran fraccionamiento y le renta lotes a cientos de familias que viven ahí desde hace años. La empresa es, en efecto, la dueña del terreno. Pero a nadie se le ocurriría que, por ser dueña de la tierra, pueda decidir quién vota para elegir al gobierno municipal del lugar, ni impedir que voten quienes le rentan. El gobierno municipal no se elige por ser propietario del suelo, sino por ser parte de la población a la que ese gobierno presta servicios, cobra contribuciones y gobierna.
La comparación no equipara la tierra comunal con un negocio inmobiliario —la propiedad comunal es legítima, colectiva y tiene un valor cultural que un fraccionamiento no tiene—. Lo que ilustra es solo la lógica: la propiedad de la tierra, por legítima que sea, no otorga el control sobre un derecho político-electoral que pertenece a toda la ciudadanía residente. Una cosa es de quién es la tierra; otra, quién elige al ayuntamiento que gobierna a todas las personas que viven en el municipio.
Voto municipal: un derecho político, no agrario
Aquí está el mensaje que más conviene fijar. El voto municipal es un derecho político-electoral. No depende, por sí mismo, de la posesión de tierras comunales ni de la calidad agraria de una persona. Decir esto no ataca los bienes comunales ni desconoce la autonomía de los pueblos indígenas: solo separa correctamente dos materias que la ley trata por vías distintas.
La Sala Superior y las salas regionales del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación han desarrollado criterios sobre participación política, universalidad del sufragio, progresividad de derechos y revisión de reglas comunitarias cuando afectan derechos fundamentales (Jurisprudencia 18/2018; SUP-REC-835/2014). No se trata de imponer una fórmula única a todos los municipios, porque cada contexto tiene particularidades. Pero sí de sostener una regla básica: los derechos político-electorales no deben volverse rehén de requisitos agrarios si lo que está en juego es la integración del gobierno municipal.
Dicho de otro modo: no pedimos intervenir en bienes comunales para ejercer el voto municipal. Son esferas diferentes. «Si vivimos aquí, votamos aquí» expresa justamente esa separación entre residencia y ciudadanía municipal, por un lado, y titularidad agraria, por el otro.
Lo que sí depende del contexto comunitario
También hace falta ser precisos. Separar municipio y bienes comunales no significa ignorar la realidad de los Sistemas Normativos Indígenas. Las comunidades tienen formas propias de organización, cargos, asambleas y reglas de participación que merecen respeto. Además, la Constitución reconoce el derecho de los pueblos y comunidades indígenas a la libre determinación (artículo 2º).
El punto no es borrar esas prácticas, sino revisar cuándo una regla comunitaria sirve a la organización interna y cuándo, en cambio, restringe de manera desproporcionada un derecho político de personas residentes. Ahí entra el análisis caso por caso que suelen realizar las autoridades electorales, con base en documentos oficiales, contexto municipal y estándares constitucionales. No todo desacuerdo local es una violación de derechos, pero tampoco toda costumbre queda automáticamente fuera de control constitucional.
Ese matiz importa. Un discurso serio no enfrenta derechos indígenas contra derechos políticos de la ciudadanía como si fueran enemigos naturales. La tarea cívica responsable consiste en distinguir ámbitos, entender competencias y exigir que las reglas públicas respeten la Constitución.
Qué ayuda a identificar si están mezclando ambos temas
Una señal clara de confusión aparece cuando la autoridad o actores locales responden una pregunta electoral con argumentos exclusivamente agrarios. Si la discusión sobre quién puede votar se resuelve diciendo que solo decide el núcleo agrario, conviene preguntar algo básico: ¿estamos hablando de elegir representantes de bienes comunales o de integrar el ayuntamiento?
Otra señal aparece cuando se presenta la pertenencia comunal como condición absoluta para acceder a un derecho político municipal. Puede haber contextos comunitarios complejos, sí, pero la sola existencia de bienes comunales no transforma el gobierno municipal en un asunto privado de quienes tienen derechos agrarios.
También conviene observar qué documento respalda cada decisión. Los temas municipales y electorales remiten a normas constitucionales, electorales y a acuerdos de autoridades competentes en esa materia; los temas de bienes comunales remiten al régimen agrario y a documentos propios de la comunidad agraria. Si todo se mezcla en el mismo saco, normalmente se pierde claridad y se abren espacios para exclusiones indebidas.
Una distinción que protege derechos y evita conflictos
Separar municipio y bienes comunales no divide a la comunidad. Al contrario: ayuda a ordenar la vida pública, a respetar la propiedad comunal y a proteger el derecho de participación política de quienes habitan el municipio. Cuando cada esfera se nombra correctamente, baja la confusión y mejora la discusión pública.
Ese es un paso indispensable en Oaxaca, donde la convivencia entre Sistemas Normativos Indígenas, derechos colectivos y derechos político-electorales exige disciplina jurídica y serenidad cívica. Defender el voto municipal no implica intervenir en la tierra comunal. Implica afirmar, con respeto y con fundamento, que el ayuntamiento gobierna asuntos públicos y que la ciudadanía residente no debe ser borrada del espacio político por una mezcla incorrecta de categorías.
La claridad también organiza. Cuando una comunidad distingue entre autoridad municipal y bienes comunales, puede debatir mejor, documentar mejor y defender mejor sus derechos por vías legales y pacíficas.